国土空间规划过渡期政策会带来什么市场机会

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学加首席土地顾问
首先分享几个相关的概念
什么是国土空间规划国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。
建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。
“十四五”规划及近期重大建设项目五年规划是中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要的简称，是中国国民经济计划的重要部分，属长期计划。
主要是对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。
“十四五”时期是我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，“十四五”（2021-2025年）规划是开启全面建设社会主义现代化新征程的第一个五年规划。为了确保长期规划的持续性与近期落地的可操作性，在“十四五”规划中会以表格的形式列出近期重大建设项目。
新增建设用地计划（指标）与建设用地规模我国土地用途管制的核心是规划管理与计划管理，规划管理就是管控规模，计划管理就是管控指标，规模与指标之间的关系是总量控制与分解实施的关系，规模就是规划期限内历年指标的总和预期，指标就是用地规模的逐年分解计划。
城镇开发边界与三条控制线划定三条控制线就是生态保护红线、永久基本农田保护线、城镇开发边界线，其中，城镇开发边界是在国土空间规划中划定的、一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，包含城市、建制镇以及各类开发区等。
全国国土空间规划纲要全国国土空间规划纲要是国土空间规划体系中的顶层规划，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，对全国国土空间作出全局安排。为有序推进我国国土空间规划工作，自然资源部已牵头组织编制完成我国第一部“多规合一”的《全国国土空间规划纲要（2020—2035年）》。此《纲要》已经过多轮征求意见，已进入最后的审批程序。中国规划历史回顾规划看似一门技术活，但更是一项牵一发而动全身的系统工程，中国的规划发展史就是一部活生生的政治经济学史诗。从规划看到了政治，看到了权力，看到了中央与地方、各部门间的利益纷争，看到了社会的方方面面。
我国的发改、国土和城乡规划同源，都来自于前苏联。1949年新中国成立之初，百废待兴，大量引入了前苏联的城市规划理论，派人外出学习，也聘请前苏联专家来参与国内建设。后来逐步形成了自成一派的发改、国土和城市三大规划体系，各自演进，平行推进，互不干涉。上世纪90年代起，城市化加快，各类开发区飞速发展，分税制助长了土地财政。土地财政又催生了各类规划的野蛮式扩张，部门利益纷争、社会矛盾加剧。
2008年起，《城乡规划法》实施，城市规划管控范畴拓展到全域，并与原土地规划体系发生直接冲突。2011年6月，《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》发布，发改系统又首次介入空间规划，三家纷争进入白热化。
2014年起，由发改、国土、住建、环保等几部委共同推动的“三规合一”、“多规合一”试点启动，但由于分属于不同的利益主体，“合一”收效甚微。
2016年，中央颁布《生态文明建设实施总体方案》，提出构建空间规划体系。十九大报告再提空间规划体系，上升到国家战略。
2018年3月，中央机构改革落地，自然资源部挂牌，原属发改、住建、国土、水利、环保等多部门的规划职能合并。随后国土空间规划局成立，标志着多规合一开启新征程，国土空间规划的法理、规范、制度研究与实践实施全面启动。
2019年5月23日，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》；2019年5月28日，自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》。随后，各省市自治区陆续出台本地启动国土空间规划的通知，大体都是要求在2020年8月底前完成县级以上国土空间规划方案的编制工作。
自然资源部也先后发布了省及市级国土空间规划编制指南、用地用海分类指南等技术性文件，以指导和规范各地国土空间规划编制工作。
国土空间规划过渡期政策出台
2020年10月22日，自然资源部副部长庄少勤主持全国国土空间规划专题电视电话会议，回顾总结了当前国土空间规划进展情况，要求各地加快编制工作，确保2020年底前完成国土空间规划“三线”划定工作，并吹风不久将出台过渡期政策。
2020年11月24日，自然资源部发布《关于做好近期国土空间规划有关工作的通知》自然资发（2020）183号，被业界称为“字少事大”的过渡期政策。
2021年1月13日，广西自治区自然资源厅发布《关于做好近期国土空间规划有关工作的通知》桂自然资发（2021）5号，同日，广西自治区自然资源厅办公室印发《过渡期城镇开发边界划定方案和单独选址项目衔接方案编制参考提纲的通知》，据查证，估计是全国最先响应自然资源部“过渡期文件”并下发本地应对办法的省份。过渡期政策的意义
1.应对当期土地利用总体规划至2020年已到期、但国土空间规划仍在编制过程中的尴尬。2.确保全国及各地“十四五”战略落地及重大项目用地需求，下好开局棋。3.保障全面启动的国土空间规划体系与原有规划体系的有效衔接。政策关键点解读自然资源部2020年11月24日发布的《关于做好近期国土空间规划有关工作的通知》自然资发（2020）183号文共3条，原文及政策关键点一一对应解读：
1. （原文）在新的国土空间规划批准生效前，为落实国家发展战略，保障“十四五”近期重大基础设施和民生保障项目、重大产业项目建设用地需求，各省（区、市）可按照2019年国家下达的新增建设用地计划的50%预支建设用地规模。
解读：把原土地利用总体规划（2010-2020）已到期至新的国土空间规划批准生效前称为“过渡期”，这个过渡期预计会是多长，目前还不好说，也许只是1年，也许是2-3年；为了保障重大项目用地需求，可以先预支建设用地规模；预支的额度按2019年新增年度建设用地指标的50%。
2.（原文）新增城镇建设用地原则上应布局在报批的城镇开发边界内，并符合在国土空间规划中统筹“三条控制线”等空间管控要求。解读：原则上应布局在城镇开发边界内，并符合三线管控，这就要求必须尽快划定“三线”，尤其是城镇开发边界。目前各地“三线”划定工作进展不一，主要是因为三条线均遇到了前所未有的不确定因素，比如永久基本农田，此次调整的余地有多大，调整原则是什么，自然资源部都还没有统一说法，先看各地如何行动；比如生态保护线划定，需要与正在启动的以国家公园为主体的全国各类自然保护地范围调查工作相协调；城镇开发边界的划定更涉及到多方利益的博弈。
3.（原文）《全国国土空间规划纲要》经批准后，将尽快明确各省（区、市）到2035年建设用地规模。各地要抓紧统筹推进省以下各级国土空间规划编制，确保2021年三季度前基本完成县级以上国土空间总体规划编制报批工作。
解读：各省市自治区的2020-2035年新增规模在全国纲要批准后发放，看来会很快，也许在今年春节前，但估计不会迟于2021年全国两会后；按“2021年三季度前基本完成县级以上国土空间总体规划编制报批工作”倒推，预计2021年一季度前要完成县级以上方案编制。文中用到“尽快”、“抓紧”、“确保”、“基本”等相互矛盾的字眼，说明了对全国国土空间规划后续推进工作的“不确定性”、“不坚定”和“纠结”。
在最新出台的广西自治区自然资源厅“过渡期政策”文件中，创造性地提出了“过渡期城镇开发边界”的概念，用政治与技术融合手段巧妙地解决了当下国土空间规划推进中遇到的“难题”，按原土地利用总体规划新增城乡建设用地指标的20%预支空间规模统筹推进过渡期城镇开发边界划定，按2019年下达的新增建设用地计划的50%预支建设用地规模保障急需开工项目用地。政策展望突如其来的新冠疫情给全球、全国及各地区域经济发展带来了严重影响，但也给各地大型成片开发项目喘息的机会，抓住有限的窗口期，抓住重大历史机遇！
在中央“抗疫复苏”战略指引下，在自然资源部“过渡期政策”影响下，在广西政策的引领示范下，相信各地会陆续出台过渡期政策，这些政策的大方向一定是“宽松”的，甚至是“随意性”、“可操作性”较强的。
当然，这些“过渡期政策”也一定是“时效性”最强的，必须读懂、读透，才能深入领会其精髓，并充分享受政策红利，解决以往用地遗留问题，并为项目未来发展预留足够空间。
感谢崔元星老师精彩且详细的分享，各位同学们下期分享会再见！