崔元星：土地出让金划归税务部门征收无法根治土地财政依赖！

近日，财政部等四部门联合发布《关于将国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》，引发了颇多解读与猜测，是否意味着各地土地出让金直接归中央政府了，是否意味着土地财政时代终结了？

其实，老百姓和开发商关心、关注土地出让金划归税务部门征收政策，并不是关心此政对地方政府土地财政的影响，其中另有隐情。

土地财政的由来一直说法不一，土地财政的利弊从一开始至今也一直争论不休，甚至于土地财政概念是否存在都在争论之中。由于对地方及中央财力的巨大贡献，国土部门一直对土地财政概念心照不宣，为了捍卫自己的尊严，财政与税务部门一直对土地财政概念有抵触情绪。

一提到房价，人们自然联想到占房价主要部分的地价，一看到中央及各地出台的打击黑中介、调整按揭首付比例或利率、甚至把是否结婚或是否买社保作为买房资格等神仙打架似的房地产调控政策，人们不免感觉有些欲盖弥彰。

时至今日，我们还在经历着房产市场的跌宕起伏、屡次调控后的房价依然坚挺与何时出手买房的灵魂拷问！开发商更关注的是何时出手买地，此次土地出让金划归税务部门征收究竟会对地价、乃至整个房地产业产生怎样的影响？

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今天，我们有幸邀请到了崔元星老师给我们分享：“土地出让金划归税务部门征收能否根治土地财政依赖？”

崔元星 

学加首席土地顾问

土地出让金划归税务部门征收政策的由来与目的

目前，此文件引发的各类解读还在发酵，有必要再读一下原文：

开篇第一条就明确指出“为贯彻落实党中央、国务院关于政府非税收入征管职责划转税务部门的有关部署和要求，决定将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入统一划转税务部门征收。现就平稳有序推进划转工作有关事项通知如下”。上述内容已经明确的指出了《通知》的本质目的：

1、《通知》主旨是为了贯彻党中央国务院关于政府非税收入征管职责划转税务部门的部署

2018年3月21日，中共中央发布了《深化党和国家机构改革方案》，其中第34条明确规定了，“改革国税地税征管体制。为降低征纳成本，理顺职责关系，提高征管效率，为纳税人提供更加优质高效便利服务，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。”

2.、《通知》的直接目的是平稳有序推进划转工作

《通知》从先试点再推广、应缴未缴收入以及按规定分期缴纳的收入、具体征缴流程、非税收入票据、资金入库后需要办理退库等多个方面重点阐述了操作中的具体问题，并且又通过附件的形式配上了流程图，以更加清晰的说明。

除上述征收程序外，其他涉及土地出让金的内容均没有变化：

一是土地出让金性质没有任何变化，仍然属于非税收入

二是土地出让金的实质内容没有任何变化，还是由专业部门编制收支计划

土地财政的由来

分税制：1994年起，国税与地税分家，中央财力大增，地方政府逐渐力不从心

土地储备：1996年，为了解决“国有企业脱困、土地资产流失”等问题，上海成立了我国第一家土地储备机构—上海市土地发展中心，标志着我国土地储备制度的诞生。随后，杭州、武汉、青岛、南通等地纷纷成立土地储备机构

虽然各地各阶段土地储备的模式有所不同，但总体上都可分为征收、储备、供应三个环节。储备环节的出现，为地方政府谋求以地生财提供了可能。

土地出让金：地方政府自主出让土地为各地政府建立了非税收入渠道，并有了一定的积蓄，尤其是2004年实行经营性用地必须招拍挂以来，土地出让金总占地方政府可支配收入的比重在逐年增长。

2010-2018年，全国土地出让金年收入在3-4.2万亿元之间，2020年更是猛增到8.4万亿元。各地政府一边忙着向上要新增用地指标，一边忙着向下拆旧解放存量用地

近年来，中央允许地方政府发债和银行融资，虽缓解了土地财政的依赖，但从根本上根治土地财政已越来越难。

土地出让金与土地财政

狭义的土地财政仅是指土地出让金，广义的土地财政应该包括土地出让金+土地和房地产相关税费，考虑到土地和房地产业的拉动作用，更广义的土地财政还应该包含土地和房地产关联产业税费。

90%以上的城市土地出让收入占地方财政收入的一半以上，土地财政收入仍是地方财政收入极其重要的组成部分，但各地差异较大，北京、杭州、重庆等已进入土地出让金两千亿元俱乐部。

以深圳为代表的高科技高附加值产业密集的城市因税费来源充足，卖地收入比重很低，一直在20%以下。拉萨、甘孜等西部贫困地区因依靠财政转移支付、对口支援和中央补贴等，卖地收入比重极低。遵义、常德等有酒厂与烟厂的高税收收入地区的卖地收入比重也相对较低。

土地相关税费包括印花税、勘察制证等费用，费用规模较小，可忽略不计。土地与房地产关联产业税费是个无法测算的庞大数据，可暂不考虑。房地产相关税费包含房地产一级、二级、三级市场税费，仅以一级市场为例：

房地产相关税费=全国房地产年交易额×综合税率，近两年来全国房地产年销售总额约15万亿元，包括房产交易税、所得税、土增税、契税、土地使用税、耕地占用税、城建配套费、教育附加费等按20%综合税率估算，全年房地产直接税费收入3万亿元，营改增及国地税合并后，综合税率基本不变。

2020年全年，地方财政总收入（一般公共预算收入+政府性基金预算收入+国有资本经营预算收入）共33.9万亿元，其中，地方国有土地使用权出让收入约8.4万亿元，占比24.8%，如果算上房地产相关税费3万亿元，土地财政占比约三分之一。

这个规模是个怎样的水平呢？我们拿烟草税利和土地财政作比较：2020年全国烟草税利1.3万亿元，其贡献率大约是土地财政的11%。可以看出，中国烟民对抑制地价、稳定房价也起到了一定的积极作用，另一方面，土地财政也对全国控烟、乃至提升全球生命质量起到了一定的作用。

土地财政升级版

正因为土地与房地产业的巨大敛财作用，使得中国经济染上了两个过度依赖的“毒瘾”：中央政府过度依赖房地产对宏观经济的支撑作用，地方政府过度依赖土地财政对区域经济的支柱作用。

如今，随着区域经济发展加速和土地资源的日趋紧张，在原有靠出让土地直接收益与土地房产税费间接收益基础上，又派生出土地财政升级版：

一是耕地占补平衡指标交易收入，拿广东来说，2020年底官方的标价是一亩耕地指标25万元左右，但网上挂牌价已达到79万元每亩，所以，造水田是一笔巨大的金山，不管你是实际投资来“造”，还是“造”数据表格。

二是城乡建设用地增减挂钩指标交易收入，这个指标的价格差异巨大，收益也巨大，复垦一亩村集体闲置地的成本预计需要数万元，一亩城乡建设用地增减挂钩指标的公开交易价格在50万元左右，如果拿到县城或市里开发，一亩地的价值估计有百万或千万元，如果拿到一线城市的中心区域，每亩过亿的价值也不足为奇。这个交易的区域跨度越大，价差越大。

2018年3月26日，国务院办公厅出台《关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》（国办发〔2018〕16号），地票、地券等用地指标异地交换制度应运而生。

据自然资源部官网报道，2020年全国土地指标异地交易收益一千亿元，用于精准扶贫。指标跨省既是区域经济发展的重大机遇，也蕴藏着巨大的危机！

举个个案，比如相对不发达的粤北地区的韶关某个县，向市里或省里上交一亩城乡建设用地增减挂钩节余指标可以收入50万元，而县里的经营性建设用地挂牌价才每亩20万元出头。

所以，干脆不用自己发展经济，卖指标就够了，长期以往，就把自己的县域全部搞成“绿水青山”的保护区了。

土地财政的后遗症

房地产调控成空调

房地产调控基本呈现着3-5年一个大周期，每年都有小周期，基本都是年头紧、年尾松，因为年头要响应中央两会，要政绩，要保住帽子，年尾要卖地保财政收支平衡，要保命，保住饭碗，周而复始，房地产调控就成了猫捉老鼠、贼喊捉贼的游戏。其背后原因就是各地政府依赖土地财政

政府融资平台清理理不清

政府融资平台纯属中国独有的土地政府垄断下的经济怪胎，由于财力不足，中央政府默许地方政府卖地生财。

又由于自有资金不足，中央政府又默许地方政府编造空壳的平台公司到银行融资骗贷用于土地开发前期投资，由于担心政府债务风险，中央政府又紧急叫停各类纯骗贷的空壳平台公司。

上平台容易，说停哪能停得了呢？旧的还未清理完，新的五花八门的平台公司又换了马甲上台了

征地冲突愈演愈烈

由于卖地可以生财，所以地方政府征地的冲动就控制不住，征地冲突就愈演愈烈。尽管有《土地管理法》第47条征地补偿政策及严格的征地审批流程限制，但各地政府还是充分发挥自己的主观能动性，尽可能征更多的地以便于闹饥荒时充饥。

比如未完善征地审批的所谓预征地、土地脱钩等，扩大征地范围、虚增征地面积等，随意制定或任意提高征地补偿标准等，征地的随意性已经成了引发社会矛盾的主要根源

村庄被拆并、农民“被上楼”

城市要发展，产业要发展，农村被侵蚀是必然的，除了农村的集体农用地不断被征为国有，农民的宅基地不断被掠夺更是司空见惯，因为利用集体宅基地谋财比征农地的流程要简单得多。

所以，从中央到地方，宅基地变卖的政策可谓五花八门，比如，增减挂钩政策，山东的村改社工程，河北的新民居工程，四川的拆院并院工程，江苏的万顷良田工程。

看上去都很美，核心点都是把宅基地集中集约，节余指标腾挪走卖钱，结果是农民“被上楼”，农民伯伯愿意吗？

生活方式改变了，楼上楼下，电灯电话，但是，如果生产方式没变，没有引入新的产业，还得靠自己的一亩三分地，这就是典型的“伪城镇化”。

2021年6月1日实施的《乡村振兴促进法》提到了“严格限制村庄拆并”，就是要立法制止由于卖地冲动引发农民被上楼

引发实业恐慌/实业空虚

由于追求土地财政，致使地价飞涨，成本加大，又导致产业外迁。有些聪明的地方政府就会用人为降低产业地价，或者给予补贴，来留住产业，但产业土地让利造成的财务窟窿就会用拉高商住地价来补，又会导致房价飙升，商住者苦不堪言，甚至逃离。

土地财政引发实业恐慌的直接结果是实业企业不再关注研发、产业本身，而是关注用产业获得的土地增值，于是，实业企业的地产化倾向加速，比如：曾经的富士康大规模圈地自建；当下的华为、腾讯等知名科技企业拆巨资拿地扩张。

因为，无数的先例已经证实，存活了多年的企业所创造的利税相比于企业消亡后留下来原址的土地价值，要小得多。

土地财政的解药及土地出让金划归税务部门征收的积极意义

土地财政从产生之初就一直遭受质疑，但有一点是业内外基本达成的共识，房价暴涨的根源是“土地财政”，土地财政的根源是“中央与地方政府的财权之争”，另有一点是肯定的，土地财政功大于过！

还有一点是肯定的，土地财政就像是上瘾的毒药。想消除地方政府对土地财政的依赖性，比戒毒还难！无论是土地财政的初始版，还是令人眼花缭乱的升级版，从长远来看，都是不可取的，都是短视的。解决地方政府对土地财政的依赖性很难，但还是有药可治：

1. 培育新的财源税源，从根本上断奶

2. 改变政府融资模式，变负债融资为权益融资，共担风险

3. 构建产业与商住统一的土地定价体系

4. 调整优化土地产业链上的各方利益分配机制，增加原土地使用权人权益，抑制地方政府卖地冲动

5. 严格执行中央的低效地再改造政策，鼓励存量挖潜
   

   

土地出让金划归税务部门征收意义需要时间来检验，但有几点是肯定：

1. 对房价不会造成直接影响，该买房的不必观望，网传的因土地出让金上缴国库而抑制地方政府卖地冲动，导致地价滑坡，房价走低，纯属过度解读；
2. 对土地市场会造成一定的影响，地价、地款更加透明，勾地难度进一步加大，开发商耍大牌拖欠地款的可能性没了，地方政府在产业招商中与土地款相关的各类返还政策落实不了了；
3. 土地出让金收入的公开透明，为国家房地产税制改革做准备，中央与地方的分利机制、乃至话事权会重新优化调整
4. 加快乡村振兴战略落地，2020年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上