经过一年多热炒之后，农村集体经营性建设用地入市又跌入了冰点，很多跃跃欲试想入市的地方由于未被划入深化试点的圈子而失落，一些已划入圈子的地方又被限定的负面清单困得死死、不能动弹，比如上级领导随口说的“不能通过农用地转为新增建设用地入市”被以讹传讹写进了政策中。土地爷应邀在多地线下活动中常听到学员抱怨说：你们南方及沿海地区由于乡村早发展，违法占地严重，多是先占地再规范，所以存量集体建设用地较多，而北方及偏远地区集体建设用地主要是村庄宅基地，既不能新增入市，也不能以宅基地入市，中央高调推进的集体经营性建设用地入市实际上只是适用于南方和沿海地区，是对发达地区的违法用地的补救，是对欠发达地区再一次开出的空头支票。
关于究竟是不是只有之前批准试点和这次划入深化试点的区域才可以入市，真的不能通过农用地转为新增建设用地入市么？请参见土地爷原创文章《再谈集体经营性建设用地入市的五个敏感问题》、《农村集体经营性建设用地入市的几个细节问题》等。本文着重探讨一下符合入市条件的集体经营性建设用地从哪里来，本文适合于按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》管辖下的中国全境。▌一、能不能确权到村集体名下？乡村振兴的根本目的是壮大村集体经济，激发带动村民共同致富，乡村振兴的核心是产业振兴，发展产业的基础是产业用地必须产权清晰、依法确权登记，所以，不管是村集体自己搞产业，还是引入社会资本合资、合作，前提都是首先要把土地使用权确权到村集体名下。土地爷根据近几年的考察，写了一篇原创文章《乡村发展中最奇葩的问题是村集体所有权的土地却没有使用权》，揭露了当下乡村的怪象，《宪法》赋予了村集体土地所有权，但绝大部分土地没有确权登记，没有明确的土地使用权人，尤其是村集体没有自己名下的集体经营性建设用地，怎能发展乡村产业？更奇葩的是，有些落后地区自然资源部门说没有产业用地登记在村集体名下的先例，无法办理相关手续。中央的乡村振兴战略推进了五年多，很大一部分的乡村还没有真正觉醒，尤其是直接管辖这些乡村的村镇县级领导干部们，还缺乏最起码的担当，土地问题最根本的还是“人”的问题！▌二、用活存量、用足增量、用好流量从一个村域来讲，建设用地来源于存量、新增与流量三个方面，存量就是祖上留下来的就地盘活，新增就是申请农地转用手续，流量就是利用增减挂钩、全域土地综合整治等政策进行异地腾挪整并，包括本村原有的、以及外村腾挪来的。从时间和空间的某个节点上来看，存量、增量或流量之间实际上是转换的，动态的，也就是说没有绝对的新增，也没有绝对的存量或流量。哪怕是新增转用批下来的，放置一段时间也就成了存量。“不能以新增入市”这句话对不对不重要，就看你自己是怎么看、怎么想、怎么做的，你如果根本不想发展乡村产业，再多的地放着，你也会找个理由说用不了。▌三、全域土地综合整治是乡村发展的基础2023年12月13日，广东省首届全域土地综合整治项目推介活动在全国首批集体经营性建设用地入市试点33个县区之一的佛山市南海区举行，现场签约金额达1400亿元，引起热烈反响。12月26日，广东省自然资源厅在全国唯一批准的全域土地综合整治试点县域的广州市从化区召开全域土地综合整治推进会暨培训会，对全省全域土地综合整治试点工作进行再动员、再部署。会议强调，促进城乡区域协调发展、再造一个新广东，实施“百千万工程”是核心，全域土地综合整治是关键，试点地区要提高政治站位，深化对全域土地综合整治工作重要性的认识。广东省全域土地综合整治试点3年来的成绩喜人，值得其他地区借鉴。目前，全省已开展农用地整理6.1万亩、建设用地整理6.4万亩、生态保护修复13.1万亩，42个试点结合各地实际，分别探索实践符合自身需要的整治模式和路径，为接下来整治项目的实施总结出了一系列可借鉴、可推广的经验。全域土地综合整治除了改变乡村面貌，最直接的效益就是多出的耕地指标可以卖钱用于乡村建设，腾挪的建设用地可以更好地发展乡村产业。▌四、村庄规划是乡村地区批地、供地、报建的唯一依据2023年中央一号文件，即《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（2023年1月2日）指出：加强村庄规划建设，坚持县域统筹，支持有条件有需求的村庄分区分类编制村庄规划，合理确定村庄布局和建设边界。2023年11月29日，自然资源部办公厅印发的《乡村振兴用地政策指南（2023年）》也明确要求：把加强国土空间规划管理作为乡村振兴的基础性工作，实现规划管理全覆盖。按照先规划后建设的原则，各地根据国土空间总体规划，在“三区三线”划定基础上，结合实际加快推进城镇国土空间详细规划和村庄规划的编制（修编）和审批，为开发建设、乡村建设行动以及实施乡村建设规划许可等提供法定依据。可以根据产业发展需要把新增用地在村庄规划中落位，也可以通过村庄规划调整存量用地用途，以及对存量用地进行腾挪与合理布局，把几个连片的村庄合并成一个规划单元做村庄规划，可以统筹利用土地，协调发展乡村产业。村庄规划既是批准农地转用的依据，也可为供地提供用地规划条件，也是后期报建、核发乡村建设规划许可证的依据。乡村振兴，规划先行！▌五、留白用地是乡村发展的口粮田与生命线留白是新的国土空间规划体系下的创新用地理念，留白理念是借用艺术创作的留白技巧，实现空间留白、规模留白、用途留白；体现了国土空间规划的唯一性、约束性与灵活性、弹性的有机融合。既要保证规划的相对稳定，又要保证重大意义的新上项目落地可行性。从市场角度来说，留白规划预留了发展空间，给后来的资本留下了想象空间与投资机会。留白用地对于广大的乡村地区特别适用，对发展乡村产业也特别有意义，主要通过预留规模和指标方式实现，也可以通过“点位示意”、“项目清单”等方式纳入国土空间规划规划，在2023年11月22日最新修订的自然资源部《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》中还专门开创性地设置了“留白用地”大类，以满足乡村产业发展需求。具体可参见土地爷原创《漫谈“留白规划”》、《用地用海分类指南正式版发布》等文章。▌六、探索无合法来源存量建设用地盘活路径土地爷曾写了《三调认定的无合法来源存量建设用地如何盘活？》，根据自然资源部办公厅2022年4月15日起实施的《关于以"三调"成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》（自然资办函〔2022〕411号），“现状为建设用地但无合法来源的，按照建设占用时的国土变更调查（土地变更调查）的实际地类报批”，提出了“三调”已认定的无合法来源存量建设用地盘活思路，可补办转用手续（占用时为耕地，补办占补平衡，占用时为林地，补办林地核准使用手续）、纳入村庄规划补齐规划条件、补办没收处罚手续、补办供地手续，难题是如何确保房地一体、依法确权登记。

对于“三调”和“二调”均已认定为无合法来源存量建设用地的情形，就相对简单多了。具体可参见自然微论坛2023年12月17日文章《这个省，率先给“二调”和“三调”都是建设用地的“转正”！》，目前国家已有相应政策，多地已在实践。

▌七、是优先保障民居、还是乡村产业发展？

2020年中央一号文件指出：在符合国土空间规划前提下，通过村庄整治、土地整理等方式节余的农村集体建设用地优先用于发展乡村产业项目。2023年中央一号文件：积极盘活存量集体建设用地，优先保障农民居住、乡村基础设施、公共服务空间和产业用地需求。“是优先保障民居、还是乡村产业发展？”，本来就是个无需回答的问题，从全国范围来看，存量宅基地已经严重过剩，只有发展产业才能实现乡村振兴，在现今的中国农村，如果只是为了解决农民居住问题，已根本不需要中央一号文件来多次重申，根本不需要全面推进乡村振兴。▌八、权衡好乡村的面子和里子工程最近几年来，从社会主义新农村到生态文明村建设，从美丽乡村到和美乡村，各种示范村、明星村层出不穷，但看多了你就发现一个共同点，好看的多，好用的、能用的少，比如墙上到处画得催人奋进，但村子里实际没啥可持续经营的产业，每个明星村都有一个大广场、村史馆、文化站，看上去光鲜亮丽，但不产生效益，且浪费土地、浪费投资，有的已经为高额维护费用苦不堪言。如何兼顾好面子和里子，把有限的土地和资金用到能够产生效益的乡村产业上，让村民得到实惠，真正享受到乡村振兴的幸福感，是村长们的必答题。土地爷分析了村集体的集体经营性建设用地的一些实用性、实操性来源渠道，希望大家对新增建设用地能不能入市、不在试点范围内的市县能不能入市、闲置宅基地能不能转为经营性产业用地、无合法来源存量建设用地能不能盘活，以及村庄规划、全域土地综合整治等在乡村振兴及乡村产业发展中的作用等敏感话题，有自己的重新认识和思考。

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01	城市更新中的文物级闲置物业保护性开发利用
02	国土空间规划体系是什么及为什么要做
03	旅游营地用地乱象导致被拆案件频发
04	国土空间规划收官在即，文旅投资商如何用好过渡期政策
05	盘活利用闲置宅基地发展乡村旅游的政策概述与用地技巧
06	国家级旅游度假区迎来新一轮扩容提质

07	存量闲置地盘活利用的几个关键点
08	不同开发强度文旅项目的典型用地问题
09	闲置废弃校舍等村集体公共公益设施如何盘活用于乡村文旅
10	略评广东的农民公寓