政策解读|《广东省村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案（2021-2023年）》

广东省委、省政府将打好村镇工业集聚区（以下简称“集聚区”）升级改造攻坚战作为一项重点工作进行推进。为全面实施集聚区升级改造攻坚战，经广东省人民政府同意，近日省自然资源厅、工业和信息化厅、生态环境厅、应急管理厅、消防救援总队联合印发实施《广东省村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案（2021-2023年）》（以下简称《行动方案》）。

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制定背景

1. 工业化早期的历史产物，产业低端粗放

2. 环境污染严重、安全隐患多发3. 升级改造推进缓慢4. 投资回报周期长、审批手续多、配套政策不完善5. 以传统密集型中小企业为主6. 经济效益低下：

• 总用地面积

珠三角的集聚区总用地面积约150万亩，占珠三角工业用地总面积（478万亩）的31%。

• 工业增加值

2019年珠三角集聚区的工业增加值约617亿元，仅占珠三角工业增加值的2%。
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解决的患要问题

①全省集聚区的基本情况尚未全面掌握，缺少认定标准；②集聚区空间布局混乱，缺乏统一规划，且产业低端；③涉及历史遗留问题多，改造难度大；④改造成本高，需要依靠市场资金参与，但市场主体参与积极性不高；⑤国有和集体土地混合开发、土地置换等方面的政策供给不足，微改造项目缺少明确政策指引等。
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主要内容

《行动方案》包括四个部分：

1. 总体要求2. 重点工作任务3. 保障措施4. 支持政策汇编
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总体要求

工作目标：

健全体制机制和配套政策体系，提升集聚区节约集约、产业发展、环境质量以及安全生产水平。 工作原则：1. 健全机制，协调联动2. 聚焦产业，综合施策3. 改革创新，示范带动
明确应以“工改工”为主攻方向
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重点工作任务

提出14项具体工作任务

 土地资源盘整——对应的工作任务是第1-6点和第9点 主要措施包括：组织开展现状调查，编好国土空间规划，制定改造三年计划，优化升级改造模式，统筹平衡项目改造收益，创新审批机制，强化激励约束机制等。 环境质量提升——对应的工作任务是第7点 

主要措施包括：

1. 严格落实生态环境规划，合理优化布局；

2. 推动集聚区开展规划环评，配套建设环境基础设施；

3. 加强环境质量监控和环境执法，集中整治涉挥发性有机物（VOCs）企业、社会油库等排污企业，坚决查处偷排、超排、漏排排污许可证照不全等环境违法行为，防止反弹回潮等。

安全生产和消防安全达标——对应的工作任务是第8点 

主要措施包括：

1.明确管理主体和机构，压实企业主体责任；2. 全面排查安全隐患，严厉打击各类违法违规行为，对存在重大风险隐患的企业实行限期整改，对未达到整改要求的依法关闭退出；3. 实施打通消防生命通道工程，将集聚区消防规划纳入国土空间规划；4. 推动建设多种形式的消防队伍，配齐人员，配强装备器材；5. 实施集聚区消防安全标准管理创建工程等。
产业空间再造——对应的工作任务是第10-14点 主要措施包括：1. 明确产业发展方向，有针对性开展招商引资；2. 严格企业准入，推行“工业标准地”供地模式；3. 支持园区引入创新载体和人才，构建以企业为主体的创新体系；4. 鼓励发展新金融产品，加大对中小微企业的金融支持；5. 打造示范区，发挥带动作用等。
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保障措施

从四个方面提出要求：1. 加强组织领导2. 加强监督管理3. 建立风险防范化解机制4. 加强宣传引导
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支持政策汇编

从现行政策文件中梳理出适用于集聚区升级改造的18条支持政策。

 对于符合“三旧”改造政策要求的集聚区升级改造用地：支持其按规定纳入“三旧”改造标图建库范围，享受“三旧”改造政策优惠。 其他支持政策：包括支持集聚区开展循环化改造、引进创新人才，以及结合“三旧”改造考核对集聚区升级改造进行考核奖励。
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需要特别说明的问题

为什么以“工业改工业”为主攻方向？

当前广东省正处于高速增长向高质量发展转换的关键期，对建设用地尤其是工业用地的需求非常迫切。2019年印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》要求粤港澳大湾区加快发展先进制造业，建设具有国际竞争力的先进制造业基地。“十四五”时期，我国步入全面建设社会主义现代化国家的新征程，对保障高质量发展用地提出了新的更高要求。贯彻落实新发展理念，保障工业产业的用地空间，通过“改旧立新”腾挪新发展空间，巩固提升广东省工业强省的竞争力。 集聚区升级改造以“工业改工业”为主攻方向，是广东省实现高质量发展和产业转型升级的必然要求。 集聚区升级改造与“三旧”改造是什么关系？从广义的角度来说，可以将集聚区升级改造视为“三旧”改造中的局部性和阶段性重点工作。 从实际工作范围来看，村镇工业集聚区用地与“三旧”改造用地是有差别的。广东省在集聚区摸底调查工作中，主要摸查使用农村集体土地建设（或由农村集体经济组织掌控的国有土地）、规模达到2公顷以上的工业用地连片区域，对建设用地形成的时间没有特别要求；而“三旧”改造用地则要求2009年12月31日前已建设使用，且上盖物占地比例需符合规定要求。因此，不是所有集聚区用地都可纳入“三旧”改造范围。 《行动方案》支持集聚区用地按规定纳入“三旧”改造范围，充分享受“三旧”改造政策优惠。 《行动方案》提出了哪些“降成本”措施？

《行动方案》围绕“降成本”这一关键点，多管齐下、综合施策，确保集聚区“愿意改、改得了、改得好”。

1. 划设工业用地控制线，在详细规划中合理确定集聚区开发强度、配套设施等要求，引导改造预期；

2. 引导各地完善拆迁补偿标准，推动同一区域、同一类型项目补偿标准的统一；

强化生态环境、安全生产、消防安全综合整治，支持地方实行差别化的要素配置政策，倒逼低效用地主体主动退还土地；

3. 支持各地探索“工业改商业”“工业改住宅”项目反哺“工业改工业”“工业改公共设施”“工业改农业”项目，平衡不同类型项目的收益；

4. 完善历史遗留用地问题解决机制，支持历史违法用地按现状补办用地手续加大对“工业改工业”项目的财政奖补，实行税收优惠。