课堂笔记 | 乡村文旅与城市更新中的用地规范创新

2024年5月18日，我们邀请了崔元星老师为学加产城研习社的同学们授课《乡村文旅与城市更新中的用地规范创新》。| 崔元星  土地爷自媒体创始人、广东省文旅智库专家
崔元星老师以乡村文旅与城市更新中的用地规范创新为题，通过背景知识，新政解读，存量开发，核心理念，乡村运营，热点载体，实操案例等内容，对土地基本知识、新政理解，乡村运营等几个重点分支作了简明扼要的解析，重点分析了一些用地新政在实操中的具体应用。
课堂深入浅出，内涵丰富，分析透彻，可操作性强，既有理论上的精辟归纳，也有实践中的升华提炼，具有很强的针对性、实效性、可操作性。以下是本次课程的部分内容概述。背景文旅土地问题解决路径对文旅投资者来说，合法用地好处多多：一是保障了你的投资安全和人生安全，不用担惊受怕、躲躲藏藏了；二是保证产权清晰、项目健康发展及融资需求；三是项目除了有经营收益，还有土地及物业固定资产增值收益，项目退出机制选择余地大。文旅用地问题首先要解决思想上、认识上的问题，主观问题解决之后再考虑技术层面的措施。可从以下几个路径突破文旅用地瓶颈：1.主动放弃好地，文旅拿地的闲限荒废时代；2.创新用地/供地方式；6.充分发会各级地方政府国有平台公司从事文旅产业的引导作用3.用好创新政策；4.建议政府对文旅项目分类管理、分类供地；5.探索EOD+文旅产业导入用地模式；
两个最基本，我国土地法律/法规体系顶层：根本法律——宪法高层：基本法律——民法典（2021年1月1日起，《民法典》施行，《民法通则》与《物权法》同时废止）中层：专项法律——土地管理法、城市房地产管理法、农村土地承包法、森林法、海域使用管理法、海岛保护法基层：地方与部门规章——数百个一定不能违背法律法规！老师通过土地性质和用途，种地有风险，开垦需谨慎。 土地性质分为国有用地和集体用地，其中集体土地所有权人是村民小组，国有土地所有权授权县级以上人民政府行使，搞清土地所有权人是行使一切跟土地有关的权利/权力及经济关系的基础。
思考：小产权房、军产权房用地是什么性质的？

土地用途土地用途分为建设用地、非建设用地（农用地）、未利用地农用地是指直接用于农业生产的土地，依托土地的生化属性，主要利用土地肥沃度，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，依托土地的物理属性，即利用土地的承载力，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地敲黑板：未利用地  价值最大！

土地卫片执法土地违法违规行为包括：，农地非农化（禁止），耕地非粮化（防止），未批先供，未供先建。土地违法犯罪包括：非法占用农用地罪，非法转让、倒卖土地使用权罪，非法批准征收、征用、占用土地罪《森林法》，乱砍林木罪，破坏森林罪。

土地改革与系列新政带来的“变”与“不变”
变：

• 权力在不断下放，效率在不断提高
• 由原来的多头管理向多规合一、多审合一、多证合一转变
• 在一些限制条件下农地可以入市了（农村集体经营性产业用地）
• 集体土地征收补偿标准由“封顶”变为动态机制了

不变：

• 集体与国有土地性质的二元管理结构不变
• 耕地保护基本国策不变，甚至更加严格
• 土地管理的核心是用途管理不变，甚至更加严格
• 国家管理土地的基本手段不变（规划管理、计划管理）
• 用地必须合规合法合理
• 土地定价铁律不变：规划决定用途、区位决定价格

国土空间规划2019年5月23日，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作，随后自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》一个核心：形成以“国土空间规划”统领“多规合一”的规划体系，土规、城规、产规五层结构：在国家、省、市、县、镇（乡）5个层级编制三线划定：永久基本农田保护线、生态保护线、城镇开发边界线三级规划：总规、详规、专规。国土空间规划体现国家战略，自上而下逐级落实国家意志，下层级国土空间规划要服从上层级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划村庄规划是实施乡村振兴、发展乡村旅游的唯一法定依据！

“三区三线”划定后的生态保护红线内还能不能搞文旅？答案是能搞，关键是怎么搞！2022年8月16日，自然资源部、生态环境部及国家林业和草原局发布《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）列出了10类“有限认为活动”，其中，第5条有限人为活动：不破坏生态功能的适度参观旅游、科普宣教及符合相关规划的配套性服务设施和相关的必要公共设施建设及维护，结合现有的文旅业态分析，生态保护红线内自然保护地核心保护区外可以从事的文旅相关活动如下：1.适度的参观旅游、观光游览2.与保护区生态文化资源相关的研学活动3.漂流、徒步、登山、探险、自行车越野、热气球、无动力滑翔等户外运动4.无永久建筑与固化场地的临时性、季节性露营活动5.符合相关规划的配套性服务设施和相关的必要公共设施建设生态保护红线内的各类自然与文化保护区具有丰富的自然与人文景观资源，是文旅产业发展的基础，必须要严格遵守生态保护红线管控要求，审慎探索保护性开发策略与模式。新政解读农地入市/农村集体经营性建设用地入市

政策由来——2013年11月十八届三中全会关于“建立集体土地与国有土地统一市场”

2014年12月中央全面深化改革领导小组会议审议通过农村“三块地”改革

2015年2月全国人大常务委员会授权国务院在33个区县试点

2016年6月银监会联合原国土资源部印发《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》

2020年1月1日《土地管理法》及2021年9月1日《土地管理法实施条例》明确了相关条款

2022年9月6日，习总书记主持中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》（二十大之前中央最重要的一次会议）

农地入市有哪些方式？究竟怎么入市？

抵押、租赁、村企合作、合资入股、转让/出让

农地入市的社会意义有哪些？

农地入市对房地产及文旅业会有哪些影响？

农地入市需要坚持的基本原则有哪些？

农地入市是否意味着小产权房转正？

农地入市是否意味着土地财政终结？

随着《土地管理法》严控征地范围及国土空间规划落地，集体土地将逐步成为文旅项目、尤其是乡村文旅项目用地主要来源。

农村集体经营性建设用地入市深化试点大局已定，但悬念多多
探索闲置民房宅基地“彻底盘活+完全入市”模式

1.退出注销

2.调整用途

3.腾挪整并

4.确权登记

5.公开入市

案例：安徽省黄山市黟县丰梧村无名初自然疗愈酒店

占地总面积64亩，其中，建设用地10亩

总建筑面积为4000平方米，11栋新式徽派建筑

利用盘活闲置宅基地、转变为集体商服用地再公开挂牌供地

投资人于2019年摘得建设用地，流转周边54亩农地作为景观和拥挤农业采摘总投资6000多万元

不征不转“不征不转”就是按原用途原性质管理，一般是针对一些本该征转的情况而开辟的特别通道
适用范围——成片的生态景观用地；线性市政公益配套设施（8米以下乡村旅游路、2米以下栈道）；
点状公共配套设施：旅游景区中为观景提供便利的亭、台、楼、阁（单体占地面积不超过150平方米，总用地面积不超过20亩）；零星分布的厕所、污水处理、垃圾储运、供电、供气、通讯、电子监控、安全防护、医疗救护点等公共服务设施用地建筑物或构筑物（单体占地面积不超过100平方米）；自驾车旅居车营地中未硬化地面的房车临时休憩点、可移动集装箱和木屋、帐篷、露营台等总占地面积不超过5亩的临时性设施用地。
“不征不转”解决了文旅、尤其是乡村文旅项目中原需要建设用的30-50%
点状供地点状供地定义：城镇开发边界外，不适合成片开发建设的地区，根据地域资源环境承载能力、区位条件和发展潜力，结合项目区域地形地貌特征，按照建筑物占地面积等进行点状布局，根据占地多少，征转灵活，根据规划条件点状供应点状供地意义：破解乡村振兴发展用地难题；节约建设用地指标，减轻企业资金压力；优化项目用地审批流程各地政策差异：广东及海南：单个项目建设用地总面积不超过30亩广西：单个点状使用建设用地面积小于30亩云南：原则上单个项目总建设用地不超过50亩
宅基地改革根据2021年8月国务院发布的《第三次全国国土调查主要数据公报》，全国村庄用地2193.56万公顷（32903.45万亩），占城乡建设用地总量的62.13%。随着城市化进程的加速，农民进城务工、甚至定居，废弃民房与闲置宅基地、甚至空心村现象越来越严重
宅基地制度改革创新是农村土地改革（即农村三块地改革）的核心内容，是我国深化改革的一个重要突破点随着中央乡村振兴战略的全面推进，盘活闲置宅基地成了乡村产业、尤其是乡村旅游项目的主要用地解决路径农村宅基地的基本法理有哪些？农村宅基地改革创新不能突破的基本底线基本的、法定的宅基地流转方式有哪些？创新的、有推广意义的宅基地流转方式有哪些？网红的、有争议的宅基地流转方式有哪些？闲置宅基地盘活利用发展乡村旅游政策概述与用地技巧乡村旅游中最常用的宅基地租赁方式的弊端与规避农村宅基地改革应该坚持的基本原则与方向三权分置，宅基地及民房抵押贷款59个试点区盘活闲置宅基地涉及七成乡村民宿、近半营地项目。
存量开发存量改造拿地三段论
改造的基本可行性（原土地使用权属、原容积率等）
如何提升改造价值（技术、法务、产业等）如何实现价值共享（四方利益平衡、市场模式）
改造不是为改而改，改造是有内涵的“改”；改是酒壶，产业是酒；改造是形式，产业是内容改造要与精准扶贫、美丽乡村、全域旅游、新型城镇化、特色小镇、乡村振兴等国家战略有机融合乡村运营乡村文旅土地“十坎”1、人治还是法制：答应了条件的某个大领导没了（走了、下去了、进去了……）咋办？2、投资意向与土地使用权：与当地某一级政府签定了投资意向书/协议/合同就以为拿到了项目区范围内的所有土地使用权？3、土地用途管理与督察：项目拿到了土地使用权后想干啥就干啥、想什么时候干就什么时候干？4、产业定位与开发时序：与文旅相关的农业、文化、演艺等产业都是不挣钱、甚至赔本买卖，用文旅概念圈了地之后搞房地产，由于偏远无配套，房子又卖不出去，咋办？5、原驻民问题：把项目区里的原驻民赶进城里或赶上楼，但村民不配合、甚至抵制咋办？6、让劳务保姆生孩子：租来的集体农用地里能搞文旅、甚至搞房地产开发吗？7、拿地博弈：由于项目区较大，不太可能一次性开发，如果分期拿地，后续的地就越来越难拿了，如果一次性拿地，又会招致闲置处置的危险，咋办？8、一二级联动：自己辛辛苦苦做了一级开发配套的地，怎样才能尽量避免竞争、还能以足够低的地价拿到地？9、土地新政：新修订的《土地管理法》及农地入市等土地新政会对文旅投资带来哪些影响？10、协议保障：文旅项目投资的协议是不是跟级别越高的政府签订越有保障？

乡村文旅土地“六坑”

无法落地的配套建设用地不是约束性规模的规划建设用地土地用途不是明确的经营性用地有土地证但在保护红线范围里被永久保护的地原有的建设用地规模已调走的现状闲置地/废弃地超标准的民房/宅基地

调认定的无合法来源建设用地盘活

可以整治腾挪么？可以能直接翻建或新建么？不能需要补办哪些批地手续？村规、林地征占用、占补、转用、供地等需要新增建设用地规模和指标么？不需如何进行违法处罚？没收需要拆除为净地再公开出让么？不需
最后崔老师通过特色小镇，乡村民宿，旅游营地，废弃矿山修复+文旅产业导入等热点载体和几个实操案例结束今天精彩的课程。| 课堂花絮今天的课程到这里就结束了，我们下次课程见！